О вопросах управления муниципальным долгом Шумерлинского района

Руководствуясь Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Чувашской Республики «О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике» и решением Собрания депутатов Шумерлинского района от 20.09.2007 № 22/2 «Об утверждении Положения « О регулировании бюджетных правоотношений в Шумерлинском районе» п о с т а н о в л я ю: 1. Утвердить: Концепцию управления муниципальным долгом Шумерлинского района (приложение № 1); Организационную структуру системы управления муниципальным долгом Шумерлинского района (приложение № 2); Положение о Муниципальной долговой книге Шумерлинского района (приложение № 3); Порядок учета консолидированного долга Шумерлинского района (приложение № 4); Методику расчета реальной стоимости долговых обязательств Шумерлинского района (приложение № 5). 2. Признать утратившим силу постановление главы администрации Шумерлинского района от 04.05.2005 № 192 «Об утверждении Концепции управления муниципальным долгом и о долговой политике Шумерлинского района». 4. Настоящее постановление вступает в силу с 1 января 2008 года. Глава Шумерлинского района В. А. Мурашкин Приложение № 1 к Постановлению главы Шумерлинского района от 18.01.2008 № 17 К О Н Ц Е П Ц И Я управления муниципальным долгом Шумерлинского района I. Цели и задачи, принципы долговой политики Шумерлинского района Управление муниципальным долгом Шумерлинского района (далее – долг) яв-ляется одним из важных компонентов системы управления финансовыми ресурсами Шумерлинского района. Качественное и эффективное управление долгом означает не только отсутствие просроченных долговых обязательств, но и создание прозрачной системы управления долгом с использованием четких процедур и механизмов публич-ного раскрытия информации о долге. Под долговой политикой Шумерлинского района понимается стратегия управ-ления муниципальными заимствованиями Шумерлинского района в целях поддер-жания объема долга на экономически безопасном уровне, минимизации стоимости его обслуживания и равномерного распределения во времени связанных с долгом плате-жей. Основной целью управления долгом является обеспечение исполнения расход-ных обязательств Шумерлинского района в полном объеме по более низкой стоимости на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Принципами управления долгом являются: соблюдение ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации; сохранение объема долговых обязательств Шумерлинского района (далее – обя-зательства) на экономически безопасном уровне; полнота и своевременность исполнения обязательств; сокращение стоимости обслуживания долга; прозрачность управления долгом. Долговая политика Шумерлинского района является частью бюджетной поли-тики Шумерлинского района, и управление долгом непосредственно связано с бюд-жетным процессом. Основными задачами управления долгом являются: повышение эффективности муниципальных заимствований Шумерлинского района (далее – заимствование); оптимизация структуры долга с целью минимизации стоимости его обслужива-ния; сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований; обеспечение взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с реальными по-требностями бюджета Шумерлинского района (далее – бюджет) в привлечении заем-ных средств; развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом; учет информации о долге, формирование отчетности об обязательствах; обеспечение раскрытия информации о долге. II. Основные термины и определения В рамках управленческого учета в системе управления долгом в целях реализа-ции настоящей Концепции вводятся такие понятия, как долговая емкость бюджета, прямые и условные обязательства, субъекты муниципального сектора экономики в соответствии со стандартами управления прямыми и условными обязательствами субъ-ектов Российской Федерации, определенными в рамках Проекта Международного бан-ка реконструкции и развития «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне». Долговая емкость бюджета – суммарное превышение доходов бюджета и посту-плений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в муници-пальной собственности Шумерлинского района, над его расходами, обеспечивающи-ми текущее функционирование органов власти Шумерлинского района и муниципаль-ных (бюджетных) учреждений Шумерлинского района, без учета расходов на обслу-живание и погашение действующих обязательств, погашение просроченной кредитор-ской задолженности муниципальных (бюджетных) учреждений Шумерлинского района и резервирования средств под возможную ответственность по муниципальным гаран-тиям Шумерлинского района. Прямые обязательства – это совокупность всех обязательств, которые требуют выплаты процентов и основного долга должником кредитору в определенные даты в будущем. К прямым обязательствам относятся обязательства, определенные статьей 100 Бюджетного кодекса Российской Федерации, за исключением муниципальных га-рантий Шумерлинского района. В целях полноты определения долговой емкости бюд-жета при планировании и исполнении бюджета в составе прямых обязательств также учитывается просроченная кредиторская задолженность муниципальных (бюджетных) учреждений Шумерлинского района, согласно действующим в Российской Федерации нормам бухгалтерского учета. Условные обязательства – это совокупность обязательств по таким формам со-глашений и договоров, финансовая ответственность по которым может возникнуть в будущем при наступлении заранее оговоренных событий. К условным обязательствам относятся муниципальные гарантии Шумерлинско-го района, а также имущественные обязательства третьих лиц, за исключением учиты-ваемых в объеме прямых обязательств, по которым в соответствии с законодательством Чувашской Республики Шумерлинский район может нести субсидиарную ответствен-ность. Под субъектами муниципального сектора экономики понимаются органы мест-ного самоуправления, муниципальные (бюджетные) учреждения, находящиеся в веде-нии органов местного самоуправления, муниципальные унитарные предприятия и ав-тономные учреждения Шумерлинского района, а также хозяйствующие субъекты, в уставных капиталах которых в соответствии с законодательством доля Шумерлинского района и муниципальных образований превышает 33,3 процента акций или доля уча-стия в которых в иной форме составляет более 33,3 процента. III. Взаимосвязь процесса управления долгом с бюджетным процессом Взаимосвязь процесса управления долгом с бюджетным процессом исходит из самой цели управления долгом – обеспечения исполнения расходных обязательств Шумерлинского района в полном объеме. Процесс управления долгом начинается на стадии планирования бюджета с оценки долговой емкости бюджета и определения инвестиционных возможностей Шу-мерлинского района. На этапе исполнения бюджета осуществляется привлечение заемных средств в целях финансирования дефицита бюджета, а также для погашения обязательств. На каждом этапе бюджетного процесса качество и эффективность управления долгом непосредственно влияют на исполнение расходной части бюджета. IV. Институциональная структура управления долгом, полномочия (функции) органов местного самоуправления Шумерлинского района, задействованных в управлении долгом Институциональная структура управления долгом состоит из двух основных элементов: организационной структуры системы управления долгом; нормативно-правового регулирования управления долгом. Организационная структура системы управления долгом включает органы мест-ного самоуправления Шумерлинского района , которые участвуют в процессе управ-ления долгом, с определенными полномочиями (функциями) и основными требования-ми к выполнению указанных полномочий (функций). Нормативно-правовое регулирование управления долгом представляет собой перечень нормативных правовых актов Российской Федерации, Чувашской Республики и нормативных правовых актов Шумерлинского района, устанавливающих принципы и порядок планирования и привлечения прямых и условных обязательств, управления действующими обязательствами, учета информации о действующих обязательствах, а также подготовки отчетности в соответствии с требованиями законодательства Россий-ской Федерации, Чувашской Республики и нормативно-правовых актов Шумерлинско-го района. V. Планирование прямых и условных обязательств Разработка программ муниципальных внутренних и внешних заимствований Шумерлинского района (далее – программы муниципальных заимствований Шумер-линского района) и программы муниципальных гарантий Шумерлинского района на очередной финансовый год и плановый период осуществляется в соответствии с Бюд-жетным кодексом Российской Федерации, Законом Чувашской Республики «О регули-ровании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике» и решением Собрания депутатов Шумерлинского района от 20.09.2007 № 22/2 «Об утверждении Положения « О регулировании бюджетных правоотношений в Шумерлинском районе». Финансовый отдел администрации Шумерлинского района на основе прогноза социально-экономического развития Шумерлинского района разрабатывает проекты программ муниципальных заимствований Шумерлинского района, обеспечивает при-влечение, погашение заимствований в рамках указанных программ. Процесс планирования прямых и условных обязательств состоит из двух этапов: планирования расходов на обслуживание и погашение действующих обяза-тельств; планирования объемов привлечения новых обязательств (прямых и условных). Основной целью планирования расходов на обслуживание и погашение дейст-вующих обязательств является оценка возможности обслуживания и погашения долга за счет доходов бюджета. При планировании объемов привлечения новых обязательств (прямых и услов-ных) должны быть соблюдены ограничения: на размеры заимствований, долга и расходов на его обслуживание, установлен-ные законодательством Российской Федерации, Чувашской Республики и нормативно-правовыми актами Шумерлинского района; на размер средств на обслуживание и погашение прямых обязательств, а также исполнение условных обязательств исходя из долговой емкости бюджета. Исходной информацией для планирования прямых и условных обязательств яв-ляются: прогноз доходов бюджета, поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в муниципальной собственности Шумерлинского района, расходов бюджета, обеспечивающих текущее функционирование органов местного самоуправления Шумерлинского района и муниципальных (бюджетных) учреждений, на основе прогноза основных социально-экономических показателей развития Шумер-линского района; потребность в бюджетных инвестициях, определяемая на основе приоритетов инвестиционной политики Шумерлинского района; информация о действующих прямых и условных обязательствах. Финансовый отдел администрации Шумерлинского района на основе исходной информации определяет: долговую емкость бюджета; необходимые и возможные объемы привлечения прямых и условных обяза-тельств с учетом их влияния на долговую нагрузку на бюджет в соответствии с методи-кой, утвержденной постановлением главы Шумерлинского района; предельный объем предоставляемых муниципальных гарантий Шумерлинского района в очередном финансовом году и плановом периоде для формирования про-граммы муниципальных гарантий Шумерлинского района; структуру долга на очередной финансовый год и плановый период. Стратегия заимствований определяется исходя из целей привлечения средств на финансирование дефицита бюджета и погашение обязательств. В целях финансирования временных кассовых разрывов, возникающих при ис-полнении бюджета, формируется финансовый резерв в соответствии с порядком, уста-новленным постановлением главы Шумерлинского района. Объем заимствований на рефинансирование определяется отдельно на вынуж-денное и добровольное рефинансирование. Объем заимствований на вынужденное рефинансирование определяется величи-ной превышения затрат на обслуживание и погашение действующих прямых обяза-тельств над долговой емкостью бюджета. Объем заимствований на добровольное рефинансирование определяется на ос-нове анализа структуры и условий обслуживания и погашения действующих прямых обязательств, а также условий, сложившихся на рынке заимствований в конкретный момент. Добровольное рефинансирование осуществляется для улучшения условий об-служивания и погашения действующих прямых обязательств. Стратегия заимствований строится в соответствии с приоритетами инвестици-онной политики Шумерлинского района. Допустимые объемы привлечения заимство-ваний определяются исходя из ограничений, установленных законодательством Рос-сийской Федерации, и долговой емкости бюджета. При определении сроков, на кото-рые привлекаются заимствования, следует учитывать сроки реализации инвестицион-ных проектов, принятых к реализации. Программа муниципальных гарантий Шумерлинского района формируется в порядке, установленном Законом Чувашской Республики «О государственной под-держке инвестиционной деятельности в Чувашской Республике». Результатом планирования прямых и условных обязательств являются: программы муниципальных заимствований Шумерлинского района на очеред-ной финансовый год и плановый период; программа муниципальных гарантий Шумерлинского района на очередной финансовый год и плановый период. VI. Порядок утверждения программ муниципальных заимствований Шумерлинского района, принятия прямых и условных обязательств В соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательст-вом Чувашской Республики программы муниципальных заимствований Шумерлин-ского района вносятся на рассмотрение Собрания депутатов Шумерлинского района одновременно с проектом решения о бюджете Шумерлинского района на очередной финансовый год и плановый период и утверждаются решением Собрания депутатов Шумерлинского района о бюджете Шумерлинского района на очередной финансо-вый год и плановый период. VII. Процедура принятия решения о привлечении заимствований Процедура принятия решения о привлечении заимствований включает следую-щие этапы: определение потребности в привлечении заимствований; определение объемов привлекаемых заимствований; выбор заемных инструментов. Потребность в привлечении заимствований определяется исходя из потребно-стей на: финансирование временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета; рефинансирование; инвестиционные цели. Объем привлекаемых заимствований определяется в таких объемах, что расходы бюджета на обслуживание и погашение всех прямых обязательств, а также исполнение условных обязательств не должны превышать долговой емкости бюджета. Выбор заемных инструментов осуществляется на основании следующих крите-риев в порядке значимости: величины рисков; сроков погашения; стоимости обслуживания. Заимствования осуществляются финансовым отделом администрации Шумер-линского района в соответствии с программами муниципальных заимствований Шу-мерлинского района, утвержденными решением Собрания депутатов Шумерлинского района о бюджете Шумерлинского района на очередной финансовый год и плановый период. Формы и виды муниципальных ценных бумаг, выпускаемых от имени Шумер-линского района, генеральные условия их выпуска и обращения определяются поста-новлением главы Шумерлинского района в соответствии с Бюджетным кодексом Рос-сийской Федерации и Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». VIII. Учет консолидированного долга Шумерлинского района В соответствии с решением Собрания депутатов Шумерлинского района от 20.09.2007 № 22/2 «Об утверждении Положения « О регулировании бюджетных пра-воотношений в Шумерлинском районе» в Шумерлинском районе действует единая система учета и регистрации долговых обязательств Шумерлинского района (далее – система учета долга). Система учета долга должна соответствовать следующим принципам: 1) полнота учета, для чего формируется реестр прямых и условных обязательств, включающий всю необходимую информацию по каждому обязательству; 2) соответствие экономической сущности обязательств, для чего в рамках систе-мы учета долга выделяются подсистемы учета прямых и условных обязательств, сход-ных по своей экономической сути; 3) единство системы учета долга; 4) автоматизация процесса учета долга, предусматривающая автоматизацию все-го процесса учета прямых и условных обязательств и формирование выходных форм определенных стандартов; 5) обеспечение взаимосвязи с другими системами управления муниципальными финансами Шумерлинского района. Информация об обязательствах и совершении операций по ним вносится в ре-естр прямых и условных обязательств на следующий день с момента появления соот-ветствующего обязательства и совершения операции. Источником информации для внесения в реестр прямых и условных обяза-тельств являются кредитные соглашения, договоры и иные документы. Муниципальная долговая книга Шумерлинского района и форма учета консо-лидированного долга Шумерлинского района являются частью системы учета долга. В Шумерлинском районе осуществляется консолидированный учет долговых обязательств и просроченной кредиторской задолженности муниципальных (бюджет-ных) учреждений Шумерлинского района, муниципальных унитарных предприятий и автономных учреждений Шумерлинского района, организаций, в уставных капиталах которых в соответствии с законодательством доля Шумерлинского района превышает 33,3 процента акций или доля участия в которых в иной форме составляет более 33,3 процента. IX. Порядок формирования отчетности о долге и консолидированном долге Шумерлинского района Отчетность о долге формируется в соответствии с Положением о Муниципаль-ной долговой книге Шумерлинского района и отражает как текущие значения объемов обязательств, так и расходы бюджета на их обслуживание и погашение. Отчетность о консолидированном долге Шумерлинского района формируется в соответствии с Порядком учета консолидированного долга Шумерлинского района. X. Порядок раскрытия информации о долге Раскрытие информации о долге осуществляется в целях повышения прозрачно-сти и эффективности управления долгом, формирования положительной кредитной ис-тории Шумерлинского района и снижения стоимости заимствований. Процедура раскрытия информации о долге должна отвечать следующим прин-ципам: обеспечение полноты раскрытия информации; обеспечение объективности раскрываемой информации; соблюдение конфиденциальности информации о долге. Сведения из системы учета долга предоставляются органам государственной власти Чувашской Республики и органам самоуправления Шумерлинского района в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Чуваш-ской Республики. Раскрытие информации о долге осуществляется финансовым отделом админи-страции Шумерлинского района путем публикации в средствах массовой информации и размещения в сети Интернет системы аналитических индикаторов, характеризующих состояние долга, в порядке и сроки, утвержденные Кабинетом Министров Чувашской Республики. Наряду с аналитическими индикаторами обязательно публикуется информация о существенно важных событиях и операциях с обязательствами: об изменении условий обращения муниципальных ценных бумаг Шумерлинского района, о наступлении га-рантийных случаев, о предстоящих конкурсах по размещению муниципальных цен-ных бумаг Шумерлинского района, а также иная информация. Ответственность за своевременную подготовку, полноту и достоверность рас-крываемой информации несет финансовый отдел администрации Шумерлинского рай-она. XI. Основы управления рисками Под риском понимается возможность финансовых потерь бюджета в результате наступления определенных событий или совершения определенных действий, которые не могут быть заранее предсказаны. В качестве количественной оценки риска используется оценка объема потерь (увеличения объема расходов на обслуживание и погашение обязательств) бюджета. В сфере долговой политики Шумерлинского района возможны следующие рис-ки: риск процентной ставки – риск потерь, связанный с ростом процентных ставок на рынке заимствований; риск ликвидности – риск, связанный с отсутствием в бюджете средств для пол-ного исполнения обязательств в срок; риск рефинансирования – риск потерь вследствие чрезвычайно невыгодных ус-ловий привлечения заимствований на рефинансирование действующих обязательств; риск пролонгации – риск, связанный с тем, что условия пролонгации обязатель-ства окажутся невыгодными; риск цены выкупа – риск потерь в результате того, что цена, по которой можно будет привлечь обязательство, окажется существенно выше запланированной; валютный риск – риск потерь в связи с ростом курса валюты заимствования к валюте Российской Федерации; риск платежа – риск, связанный с тем, что операция по обслуживанию и пога-шению обязательства не была проведена своевременно и в полном объеме по вине уполномоченного агента по осуществлению платежей; кредитный риск (риск наступления гарантийного случая) – риск неплатежа орга-низации по обязательству, которое гарантировано Шумерлинским районом; юридические риски – риски, связанные с ошибками в юридических документах, а также изменениями законодательства Российской Федерации, Чувашской Республики и нормативно- правовых актов Шумерлинского района; риск противозаконных действий – кражи, махинации, разглашение информации и другие противозаконные действия. Основной целью управления рисками является их минимизация. С точки зрения принципиальных подходов к минимизации риски подразделяются на две группы: 1. Риски, источники возникновения которых зависят от деятельности органов местного самоуправления Шумерлинского района. К этой группе относятся риск лик-видности, кредитный риск, риск платежа, риск противозаконных действий и юридиче-ские риски, за исключением риска, связанного с изменением законодательства Россий-ской Федерации и Чувашской Республики. 2. Риски, связанные с внешними по отношению к Шумерлинскому району усло-виями. К этой группе относятся риск рефинансирования, риск процентной ставки, ва-лютный риск, риск пролонгации, риск цены выкупа и юридические риски, связанные с изменением законодательства Российской Федерации и Чувашской Республики. Риски первой группы могут быть уменьшены действиями органов местного са-моуправления Шумерлинского района. Основным подходом к управлению рисками второй группы является отказ от привлечения заимствований с высокими рисками. Для действующих обязательств глав-ными инструментами управления рисками второй группы являются досрочное погаше-ние заимствований или их рефинансирование, предполагающее досрочное погашение обязательств с высокими рисками за счет привлечения новых заимствований, которым присущи меньшие риски. Количественная оценка риска определяется на основе анализа роста объема рас-ходов на обслуживание и погашение обязательств в случае возникновения неблагопри-ятной ситуации в будущем. В целях снижения стоимости заимствований и исключения возможных финан-совых потерь бюджета, связанных с рисками, финансовым отделом администрации Шумерлинского района ведутся оценка рисков и мониторинг их влияния на стоимость заимствований. Финансовый отдел администрации Шумерлинского района на стадии планиро-вания привлечения заимствований отказывается от обязательств с высокими рисками, связанными с внешними по отношению к Шумерлинскому району условиями. По действующим обязательствам, в ходе обслуживания которых возникает зна-чительное увеличение рисков, финансовый отдел администрации Шумерлинского рай-она проводит их рефинансирование за счет новых заимствований, для которых эти риски отсутствуют.